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郑  锷:对当前司法体制改革实践中几个关键问题的思考

时间:2014/11/27 15:00:10   来源:人民法院报   作者:佚名   点击:    字号: | |

        党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),提出了全面推进依法治国的指导思想、总目标和基本原则,开启了全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的崭新篇章,确保了从法治高度为全面深化改革和全面建成小康社会提供可靠保障。广东作为中央确定的开展完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等四项司法体制改革的首批六个试点省份之一,必须深入学习领会四中全会和习近平总书记系列讲话精神,以社会主义法治理论为指导研究解决影响改革试点工作中的基础性、重大性和关键性问题,努力在研究问题、破解难题、先行先试中形成可复制、可推广的经验做法,为全面深化司法体制改革、促进依法治国进程提供理论支撑和实践支持。

        将司法体制改革试点纳入依法治国战略背景下加紧推进     四中全会《决定》与三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》既前后相承相接、又继续深化丰富,司法体制改革试点工作既要按照三中全会部署抓好落实,又要进一步明确四中全会确定的任务要求,做好衔接和深化。《决定》所提出的一系列具体举措,例如建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度、推进以审判为中心的诉讼制度改革等等,都将有利于人民法院工作得到更广泛的外部支持,使得司法体制改革不再是单兵突进,改革道路将更加畅通。因此,应立足于全面推进依法治国的历史背景,将四中全会精神和广东法院实际紧密结合起来,将四中全会精神与三中全会精神有机统筹起来,研究制定务实具体的贯彻措施,积极推动各项改革措施的落实。

        以法官员额制为关键推进

        法院人员分类管理

       首先是法官员额制的建立及过渡办法。《决定》专章对“加强法治工作队伍建设”提出要求。如果说人员分类管理是本轮司法体制改革的“牛鼻子”,那么员额制就是那条“牵牛绳”,它既是司法体制改革基础的基础,也是提升法官队伍素质的难点所在。

        首先,要切实把握好:手段与目的的关系。司法改革的指向和目标一则是确保司法公正,把案件办得更好,“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”;二则是确保司法效率,把案件办得更快,至少能办得出来。因此,建立员额制是提高法官准入门槛、提升法官素质的手段,而不是以单纯减少法官数量为目的。理想与现实的关系。建立员额制是个长期探索、论证、实践的过程,不可能一步到位、一蹴而就,因此不能作简单化、理想化处理。若简单以现有编制为基数机械设定法官员额比例,必然不符合实际情况,也不能适应发展要求。如广东省珠三角地区法院案多人少的矛盾长期存在,就不是减少而应当增加法官员额,否则案件就不可能办得出、更不用说办得好了。因此,法官员额制的建立及过渡办法,不能简单地在现有各级法院的编制上考虑固定百分比,应该根据各级法院的职能定位、司法需求、实际工作量、工作内容和案件难易程度等因素来核定。员额比例与绝对数量的关系。有观点提出法官数量要低于司法辅助人员才符合司法规律,这点本身是正确的,但这是在司法人员数量充足的理想情况下才能成立的比例,法官在法院人员中的相对比例不高,不等于在法院中数量不多。当法官和辅助人员人数相对案件数量而言都很紧张时,在总人数不变的情况下进一步减少法官不利于实现改革目标。长远与当前的关系。改革的目标是朝着法官专业化、职业化方向发展,逐步实现“让审理者裁判,由裁判者负责”。但这个目标的实现是一个较长期的过程,当前工作重点应立足现实、设立改革过渡保护期:让有能力审理的人裁判,让敢于担当的人负责,建立起使法官逐步都能提高能力、都能负起责任的通道,并尽可能地缩短过渡周期。在过渡期内,通过个人自愿选择和组织安排相结合确定岗位,以司法责任制倒逼淘汰不适应者等方式,逐步实现平稳过渡。

        其次,要以法官为基础建立一支长期稳定的专业化、职业化审判辅助队伍。司法责任制的主体是法官,但没有法官助理、书记员,就无法形成独任制和合议制审判的单元和团队。建立法官员额制后,为使法官能够集中精力从事审判工作,大量审判辅助工作将由法官转移到审判辅助人员身上。如果忽视审判辅助人员的配套设计,势必影响改革措施落地的实际效果,等将来法官员额全部到位后,审判辅助人员配备不到位,就会导致改革启动后审判权难以运行。一是法官助理的角色定位亟须明确,包括确定其性质、职能范围、人员来源、回避程序、管理方式、裁判文书的署名问题、等级待遇的确定及晋升、通往法官职位的通道等。二是书记员作为现行法律赋予职责、在裁判文书上署名的职位,仅仅依靠中央政法专项编制无法解决书记员队伍的管理问题。目前广东省审判辅助人员中有相当一部分是非编人员,尤其是工作量繁重的珠三角地区,编制数主要用于确保法官配置,大量审判辅助事务只能依靠合同制的非编人员完成。非编人员薪酬待遇偏低,缺乏职业上升空间,导致流失率很大,影响了办案质量及效率。可考虑用事业编制或政府雇员编制组建单独序列的专业化、相对稳定的书记员队伍,使每类人员都有相应的等级、待遇和晋升空间。

        厘清“三权”关系落实司法责任制

     《决定》强调“加强对司法活动的监督”,我认为关键要理清审判权、法院内部审判监督权以及审判管理权三者间的关系,明确各自的角色定位,界定各自的权力边界和运行方式,确保审判权依法独立行使、监督到位有效、管理科学规范的统一。

        一是搞清楚三者间的关系。监督和管理应当充分发挥作用,但监督和管理的根本目的,都是为了确保审判权的良性运行,不能定错位、甚至本末倒置。应准确定位和把握司法管理与行政管理的关系,遵循司法管理的规律,抛弃行政管理方式,将重点放在探索建立区别于以往行政审批、符合司法规律的新型司法管理模式上,以管理促效率、保公正。二是建立权力清单制度。要落实“由裁判者负责”,前提是确保“让审理者裁判”。例如,除审判监督庭依法行使的审判监督权外,其他内部审判监督权应当建立权力清单、限定案件范围,遵循“监督不缺位、监督不越位、监督必留痕、失职必担责”的原则。三是在保障审判人员和组织独立行使审判权的同时,还应当注意设计好必不可少的“审判权运行过渡保护期”的改革措施,消除来自于内外部的担心和忧虑。例如,基层法院刚刚选任为助理审判员的法官或是调岗后承办案件类型与以前差别较大的法官由于审判经验有待积累,在特定时期内,作为独任法官承办案件时他们的结案裁判文书可由资深法官提供业务上的指导和帮助,一方面能够保证案件质量,另一方面对司法人员本身也是职业保护。在这方面,有的法院实行导师制,有的法院实行审判团队制,都是有益的探索。需要注意的是,这种把关应当根据案情有所界定及明确时间表。

        建立法官单独职务序列推动法官职业化建设

     《决定》在三中全会基础上,进一步明确提出“建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度”,这是法官专业化、职业化建设的重要标志。

        一是充分认识到法官职业的特殊性。审判权的本质决定了人民法院必须依法独立审判,并具备高度的专业性。法官的工作性质有别于普通公务员,需要独立地依据法律规定行使判断权,认定争议事实,决定法律适用,只有经过严格的专业学习和职业训练才能履行好法官的职能。中央提出对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度,正是源于法官职业的特殊性。二是坚持权责利相统一的改革原则。只有权责利三者相统一,审判权才能健康持续运行。在提高队伍素质与加强职业保障方面,就是要提高法官准入门槛、明确审判责任、建立相适应的职业保障,才能淘汰不合格者、吸引高素质人才。广东省在试点期间拟采取“办案津贴”的办法提高法官待遇以体现改革红利;从长远来看,还是要坚定方向,建立法官单独职务薪酬体系。三是注重职业保障的系统性。目前在方案设计上,偏重于法官的职级待遇,对法官的履职保障重视不够。我们认为改革后特别是落实司法责任制后,在整体外部环境未有大的改观前,法官面临的压力与责任也将前所未有的增大,根据权责利相统一原则,除在“利”的保障之外,还应同时考虑法官的执业权利、职业权益以及身份、荣誉保障等,建立职业豁免制度。

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